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”以税节地“应统筹推进--对浙江实践样本的调研与思考
2015-5-19 信息来源:中国国土资源报 作者:钟骁勇 浏览:22849
 
 

 近年来,随着经济发展和城市规模不断扩大,土地价值迅速增长,原有城镇土地使用税等级税额标准与当前区域社会经济发展繁荣程度明显已不相适应。 
   浙江省自 2012 年以来先后对 16 个市、县分两批次开展以调整城镇土地使用税促进土地节约集约利用的试点工作,用“以亩产论英雄”的税收手段倒逼企业节约用地。这里以浙江的实践为样本,对“以税节地”模式的运作方式、成效与问题略作分析,并给出相应的政策建议。 
   差别化的税收减免政策,建立在以“亩产”为核心的评价体系上 
   浙江省的试点地区均在以工业用地亩产为核心的综合评价体系上,实施差别化的税收减免,同时严格项目准入,电力、金融、烟草和房地产等垄断和限制性行业不列入减免范围。对存在主要污染物排放指标超标和违法排放现象、存在重大安全责任事故、存在违法用地情况以及单位能耗超标的企业,实行一票否决,不予减免。 
   例如:绍兴县根据上一年亩产税收的情况,将考评企业划分为激励类、提升类、一般类和其他类四大类,设置差别化的税收减免政策,其中激励类和提升类给予的税收减免力度大。海宁市将企业按照上年的亩产效益评价结果分为三类,其中发展提升类和整治提升类减免力度大。 
   除了减免税收,各地还有相应的财政奖励措施。安吉县实行“高征高奖”政策,对在建设期内基本完成建设任务的企业,设置两年创业保护期,保护期内征收的城镇土地使用税按县得部分50%奖励给企业,奖励范围是开发区亩均税收在 9 万元~12 万元(含)以上、其他乡镇亩均税收在 7 万元~10 万元(含)以上的企业。 
   2014 年 9 月,浙江出台文件,将试点经验在全省范围内推广。 
   让低效用地变得“烫手”,倒逼发展方式转变 
   “以税节地”增加了低效用地持有成本,提高了当地经济发展的质量和效益。 
   最突出的效益是促进了工业用地节约集约利用。截至 2014 年 5 月,海宁市共腾退低效用地57 宗 1418 亩,优化配置后将极大地提升亩产效益。2012 年~2014 年 4 月,安吉县共盘活土地3591 亩,近 3 年总供地率为 85.32%,位居湖州市第一。2010 年~2012 年,绍兴市共盘活存量建设用地 2.79 万亩,占同期土地供应总量的 28%,累计实现工业利税 1887.7 亿元,年均增长 11.9%。 
   与此同时,城镇土地使用税试点改革提高企业的用地成本,激发了企业转型升级的紧迫感和危机感。海宁市在首轮考评中列入 C 类(落后淘汰类)的 83 家企业,目前已有 13 家关停、7 家完成兼并重组、8 家进行了技术改造。安吉县对亩均税收、亩均增加值分别达到 10 万元以上、60万元以上,节能减排达到县定标准,入库税收超过转型升级前县得部分的企业第一年奖励 100%,第二年奖励 50%。 
   城镇土地使用税试点改革中,亩产税收贡献的综合评价体系包括了对企业节能环保指标的考核,以促进企业提高自身的节能环保能力。海宁市 2013 年单位 GDP 能耗下降 4.05%,高于全省0.35 个百分点,有力地保护了生态环境,提高了发展的环境容量;绍兴市 2012 年化学需氧量、氨氮、二氧化硫等主要污染物排放量分别比 2010 年累计下降 6.68%、6.90%和 7.71%,以“酱缸、酒缸、染缸”闻名的市内河道水体正在发生良性变化。 
   免税范围有待调整,后期监管还须加强“以税节地”在浙江作为试点运行良好,但作为新生事物,仍有不少问题需要统筹考虑。 
   公益性用地免税范围过宽。浙江的试点已经停止执行当地之前下发的各项城镇土地使用税优惠政策,但国家政策性优惠依然继续执行。2006 年 12 月实施的《城镇土地使用税暂行条例》对国家机关、人民团体、军队、由国家财政部门拨付事业经费的单位以及公园、广场、绿化带等公共基础设施免税。由于政府机关等公益性单位用地属于划拨性质,且不需要缴纳城镇土地使用税,土地浪费现象较为普遍。 
   对企业的实际影响还不够明确。该税种设置的初衷是调节土地资源的级差收益,促进节约集约用地。浙江试点的“以税节地”主要是大幅提高征税标准,同时根据亩产税收进行差别化减税,目的是通过经济杠杆来引导企业节约用地。在纯理论的维度上,这一政策无疑是科学的,但是在实践中,城镇土地使用税在企业生产运营成本中所占的比重有多少?对其进行调整后,能在多大幅度上影响企业的生产经营活动?是否能真正促进企业自觉节约集约用地?这些都是政策完善过程中需要进一步研究清楚的。 
   政策运行有待建立长效机制。目前浙江试点地区工作的重点都放在亩产税收考核、差别化减税上,对于后期的项目用地监管和验收并未出台相关制度,部门联动也大多体现在信息共享上,政策推进到后期,可能成为国土资源管理部门一家独自承担的工作。 
   考虑税制改革的大背景,寻找可复制的长效机制 
   考虑到以上这些问题,“以税节地”在大面积铺开前需要在以下几方面再下功夫: 

 结合改革背景,注重政策配套。目前我国的税收体制处于调整变动期,如果未来房产税和不动产税等土地保有环节的税种出台,城镇土地使用税自身的功能和定位可能会随之发生变化。因此,城镇土地使用税的调整,要放在国家税制改革的大背景下推进,要考虑到不同税种之间的关系,充分发挥税制在土地制度改革中的配套作用。 
   尊重地方发展需求,考虑企业承受能力。调整城镇土地使用税要考虑当前的经济形势,2015年经济工作的主要任务仍是稳增长。调整城镇土地使用税政策时,要充分尊重地方发展的需求,考虑企业的承受能力,根据行业特点出台差别化的税收管理办法,实现节约资源与经济发展的双赢。尤其对于成长初期、符合国家政策导向的新兴产业,应为其发展提供充足的空间。 
   积极设置新试点,探索可复制推广的模式。“以税节地”在东部发达地区试点取得了一定成效,但该政策在中西部地区能取得怎样的效果犹未可知。建议在中西部地区选择条件成熟的地点,适时布置新的试点。同时,加强政策的横向和纵向研究,一方面加强不同地区之间的对比研究,分析政策推广的可行性和限制条件;另一方面,深入企业调研,了解政策的实际功效和调整范围,尽快探索出一条可复制、可推广的模式。 
   扩大适用范围,建立低效企业退出机制。调整城镇土地使用税应考虑将政府机关等公益性单位纳入征税范围,以税收手段建立对公益性划拨用地的约束机制,同时,结合农村土地制度改革的背景,考虑将农村集体经营性建设用地纳入征税范围,防止“炒地皮”现象从工业用地转移到农村集体经营性建设用地上。考虑到后期监管,还应针对亩产效益过低企业建立相应的退出机制,在土地节约利用的同时,实现产业结构的调整转型。


 
 
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