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国土资源行业科研专项研究情况介绍(一)
2015-6-9   浏览:22136
 
 

 

国土资源行业科研专项研究情况介绍(一)

----新技术条件下低丘缓坡山地开发政策机制研究

    根据国土资源部办公厅《关于下达2013年度公益性行业科研专项项目计划的通知》(国土资厅发〔2013〕12号)文件,中国土地矿产法律事务中心、云南省国土规划整理中心、云南财经大学、东南大学、北京大学、中国科学院地理科学与资源研究所、中国测绘科学研究院等单位协作开展的《低丘缓坡山地开发土地规划与监管技术和示范》项目(项目编号:201311001)正式下达。该项目起止年限为2013年1月至2015年12月,目前已通过中期专家评审,将于2015年底进行课题验收。

    为进一步提升项目社会效益,对项目进展情况以及部分阶段性成果进行介绍如下:

    一、课题研究基本情况

    《低丘缓坡山地开发土地规划与监管技术和示范》课题下的《新技术条件下低丘缓坡山地开发政策机制研究》课题,相关申报和研究工作由国土资源部法律评价工程重点实验室具体承担。课题总体目标是:面向我国山区社会经济发展和城镇化建设对低丘缓坡山地开发利用的现势需求,探索低丘缓坡山地开发利用土地管理及生态环境保护的现有政策及其相互关联,科学、客观评价低丘缓坡山地开发利用政策实施效果,制定低丘缓坡山地开发利用政策评价技术导则。全面调研了解低丘缓坡山地开发利用实际情况基础上,结合云南低丘缓坡山地开发利用项目实施、示范区建设相关技术导则的探索,研究规范低丘缓坡山地开发利用管理制度体系设计。及时总结低丘缓坡山地开发利用政策实施经验,结合其他地方的实践情况,梳理分析形成国家层面促进低丘缓坡山地开发利用的政策建议。

    课题目前形成的成果主要包括:《我国低丘缓坡山地开发利用法律法规及政策文件汇编》、《国外山地开发利用研究成果》系列之一、《低丘缓坡山地开发利用政策问题分析报告》、《云南低丘缓坡山地综合开发利用调研报告》、《云南大理低丘缓坡山地综合开发利用调研报告》、《探索制度+科技低丘缓坡开发利用管理新机制》、《低丘缓坡山地开发政策评价技术导则(建议稿)》等。

    二、项目成果选编

    (一)《云南低丘缓坡山地综合开发利用调研报告》节选

    为了探索我国山地丘陵地区工业化、城镇化和农村新居建设用地的科学布局,合理利用土地,更有效地保护优质耕地,促进节约集约用地。近几年国土资源部部署试点探索低丘缓坡荒滩等未利用土地的综合开发利用,先后批复云南、浙江、宁夏、广西、贵州、福建、湖北等地开展低丘缓坡开发利用试点,并印发《关于低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见》。为进一步了解低丘缓坡土地综合开发利用的探索情况,法律中心实验室于2013年3月、7月分别赴云南开展调研,现将有关调研情况汇报如下。

    一、云南开展低丘缓坡土地综合开发利用的总体情况

    自2011年年底国土资源部明确鼓励进行低丘缓坡地综合利用开发,特别是先后在湖北、贵州、云南等地部署了试点,掀起了各地开展低丘缓坡土地综合利用的热潮。云南素有“九分山、半分地、半分水”之称,山区、半山区占全省国土面积94%,坝区仅为6%。随着城镇化的不断加快,云南全省10万平方公里以下的坝区耕地建设占用达30%,而目前,云南的城镇化率仅为36%。为在保护耕地的前提下,推进云南的城镇化水平,云南提出“守住红线,统筹城乡,城镇上山,农民进城”的政策,积极探索低丘缓坡土地的综合开发利用。

    目前云南已部署开展低丘缓坡土地综合开发利用试点项目区110个、20万亩,并初步探索了十种城镇上山类型,提出了“三个一批”的低丘缓坡土地开发思路。

    十种类型分别是:一是以大理为代表的具备向山地布局条件的中心城市,推进山地城市建设;二是以昆明长水国际机场、丽江火车站为代表的基础设施建设项目,向适建山地布局;三是以宜良、普洱工业园区为代表的工业用地,实现“保护耕地,工业上山、上坡”; 四是以腾冲、版纳为代表的影视、康体、休闲度假等文化旅游产业,推进向山地发展;五是以磨憨、瑞丽为代表的口岸建设用地,向适建山地布局;六是以楚雄职教中心、弥勒中学为代表的教育事业用地,建设“山地校园”、“坡地校舍”; 七是以绿春县为代表的地质灾害防治重点地区,结合地灾治理工程,削峰填谷、推石造地,实现“减负降压、拓展新区”;八是以马龙县现代农业产业园为代表的现代农业产业园区,充分利用山地发展种植业、养殖业、林业等现代大农业科研观光项目建设;九是以水电、风能和大型水利设施建设为代表的能源项目用地,选择适建山地进行移民安置,确保移民“搬得出、稳得住、能致富”;十是以富源、昆钢大红山矿区为代表的矿村共建社会主义新农村、构建生态和谐矿区,增加农村群众收入,完善公共服务体系。

    所谓“三个一批”则分别指启动一批、提升一批和储备一批。据介绍,云南省在2011~2012年初启动实施一批国家级和省级试点项目,于2012年5月钱完成场地平整等前期一级开发工作,2013年底前完成试点工作。总体要求是严格控制项目区建设用地规模,不得占用良田好地,占用耕地不超过用地总规模的30%。提升一批,是指在总结的十种类型中已完成项目经验的基础上不,把十种类型中未完成的项目纳入试点,总结提升十种类型的成效和经验,特别是总结项目在地质灾害防治、基础设施建设、引导工业和城镇建设向山地布局、生态保护与治理等方面的经验,提炼一批低丘缓坡土地综合开发利用的典型和示范项目。储备一批。在2012年6月前,各试点县(市、区)编制完成低丘缓坡土地综合开发利用专项规划,统筹安排综合开发利用试点项目区块,科学合理确定建设开发的项目区范围和建设期限,做好与城乡建设、产业发展、环境保护等相关规划的协调衔接,提出后续试点项目计划,纳入项目储备库。

    二、云南低丘缓坡土地综合开发利用取得的成效

    经过两年多的实践,云南的低丘缓坡土地综合开发利用初显成效,具体表现为:

    (一)结余坝区建设用地指标,推进城镇化建设

    根据省内低丘缓坡土地综合开发利用试点的部署,在省国土资源厅的组织下,全力推进高效完成“三规联审”和土地利用总体规划调整完善,全省坝区调出建设用地22万余亩,山区新增建设用地81万余亩,全省建设用地总规模增加229万亩。另据云南省国土资源厅提供的数据,截至2012年,全省已开工建设的山地项目58个,涉及14个州(市),总规模62.51万亩,新增建设用地规模32.19万亩,第一期开发面积9.40万亩,到位资金159.31亿元,投入资金97.2亿元,场地平整面积3.58万亩,已经入驻项目约236个。

    (二)城镇上山,促进用地方式转变

    云南的低丘缓坡土地综合开发利用有利于推动用地的三大转变:一是从主要占用耕地、平地搞城镇建设,转变为向山地坡地要建设用地,实现城镇上山、工业上山;二是从“摊大饼”式建设城镇,转变为建设山地城镇、实现城市组团型发展;三是从粗放扩张向亲近自然、打造与自然地貌有机结合的城镇风貌转变,让“城在山中、山在城中、房在林中、人在绿中”的理念体现在现代城市规划的指导思想中。通过“三个转变”,使未来城镇发展做到土地资源节约、经济文化繁荣、生态环境优美、人与自然和谐。

    (三)政策支持,规范实施

    云南省政府出台了一系列政策措施,包括要求各地政府要抓紧完成土地利用总体规划、林地保护利用规划、城镇近期建设规划的调整完善和制定工作;强化坝区耕地保护,原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为基本农田,实行永久保护,对在1平方公里以上、平均海拔在2500米以下坝区内占用耕地(含园地)的,除按照规定补充耕地或缴纳耕地开垦费外,还需按照所在区域新增建设用地土地有偿使用费的20倍征收耕地质量补偿费,专项用于基本农田保护、适建山地公共基础设施建设和前期开发等;对使用未利用地的工业项目,土地出让金最低标准可按照《全国工业用地出让最低价标准》的10%~50%执行。

    二)《云南大理低丘缓坡山地综合开发利用调研报告》节选

    按照国土资源部公益性行业科研专项“低丘缓坡山地开发土地规划与监管技术和示范”项目进度安排,2014年5月4日-10日国土资源部法律评价工程重点实验室赴云南省大理市该项目子课题六“新技术条件下的低丘缓坡山地开发政策机制研究”的实地调研。

    调研组先后考察了正在实施的海东开发区、创意工业园区、金尚街区、上登工业园区项目,以及即将实施的满江南山项目区,详细了解了海西区耕地保护措施及落实情况。参加了海东开发管理委员会组织的和大理市国土资源局组织的专题座谈会,低丘缓坡山地开发利用涉及的发改、规划、住建、林业、环保、水利、气象、统计等有关管理单位参加了专题座谈,就不同部门在项目立项、申报、实施、监管等环节中的相关职责进行分析探讨。调研组还与大理市大理镇才村等有关乡镇工作人员和村民进行了面对面座谈。现将调研情况汇报如下。

    一、大理市低丘缓坡山地开发总体概况

    (一)大理市基本情况

    大理市位于云南省滇西中部,总面积1815平方公里,其中山地面积1278.8平方公里,占总面积的70.5%;坝区面积286.2平方公里,占总面积的15.8%;洱海水域面积250平方公里,占总面积的13.7%。大理古城及现有建成区、耕地等主要分布在洱海以西(当地俗称海西),洱海以东(海东)则多以荒山或未开发的贫瘠山地为主。大理市辖区内共有11个乡镇、一个经济开发区、一个省级旅游渡假区,共有65万多人口,65%以上为白族。截止2013年大理市建成区面积约为44平方公里,城镇化率约为60%,近5年来,大理市共办理了近2万亩的农用地转用手续,年土地出让金20亿元左右。

    (二)大理市低丘缓坡山地开发项目总体情况

    自2003年9月实施大理滇西中心城市建设和“两保护、两开发”战略以来,大理州、市政府进一步统一思想,通过调整规划,推进基础设施建设等,为大理市低丘缓坡山地开发利用奠定良好基础。2009年3月省人民政府召开大理专题工作会议,明确提出“着力加快海东开发,打造高原山地生态城市,力争15年左右时间,把海东片区打造成为科学发展的样板、生态城市的样板和国际化的康体休闲度假城市样板”的总体要求和目标。

    大理市根据云南省、大理州的总体部署和要求,近几年积极推进大理海东片区低丘缓坡山地的开发利用,按照云南省低丘缓坡山地开发办公室的要求,组织低丘缓坡项目实施方案的申报。此次调研中,即先后参观考察了大理市获批的8个山地开发项目,包括海东方项目区(451.2公顷)、金尚街区(21.87公顷,328亩)、沧耳路苑(5.5公顷)、海东物流园区(510公顷,5.1平方公里)、创意工业园区、创意经济园区(202公顷,3030亩)、(下和)海东新城上山(1503.35公顷) 上登工业园区(655.05公顷)(合计2158.40公顷)、满江南山项目区(593.09公顷)等,共计3936.56公顷。用地范围涉及大理市海东、下和、上登等区域。

    在用地报批上,根据《海东新城区控制性详细规划》的布局和安排,海东新城总面积将达6462公顷(64.62平方公里),中心城区面积为3088公顷(30.88平方公里)。截止目前,大理市已累计上报10批593.73公顷(8905.97亩)土地和8批208.66公顷(3129.95亩)林地报件,并已全部获批;成功挂牌出让土地271公顷(4065亩),行政划拨50.8公顷(762亩)。其中,海东中心城区片区内,已完成16个建设项目。2014年计划组织新开工项目35个,完成新征地2146.67公顷(3.22万亩),完成道路建设45.46公里,给排水管网铺设62.89公里,铺设电力专线34.1公里。

    二、大理市低丘缓坡山地开发利用取得的经验和成效

    (一)大理市低丘缓坡山地开发积累一定经验

    一是方向明确,政策清晰。大理滇西中心城市建设和大理市的城镇上山、工业上山目的旨在通过开发海东、开发低丘缓坡山地,实现保护洱海、保护海西、保护大理古城的目的。围绕前述目的,2012年3月,大理州委、州政府专门出台了《中共大理州委、大理州人民政府关于加快海东山地城市开发建设的意见》(大发[2012]10号),同年大理市委、市政府发布《关于贯彻落实〈中共大理州委、大理州人民政府关于加快海东山地城市开发建设的意见〉的实施意见》(大市发[2012]24号),海东开发建设领导组办公室针对项目申报审批印发了《大理海东开发管理委员会项目审批服务中心运行管理办法(试行)的通知》(海开办发[2012]1号),具体明确了海东山地开发项目申报、审批、实施的步骤、流程及具体要求。

    二是规划先行,统筹引导。为规范大理市低丘缓坡山地开发项目的实施,避免满山乱挖的现象,大理市坚持以规划为引领、规划为龙头进行统筹布局,以《大理滇西中心城市总体规划(2009-2030)》、《大理市城市总体规划修改(2010-2025)》为统领,按照建设山地城市的技术要求,开展城市建设总体规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划的修改调整,并对《大理市海东片区规划》进行修改提升,合理确定控制范围、发展控制区等,同时组织编制《海东新城区控制性详细规划》、大理中心新城片区内相关的村庄规划以及上和村宅基地、安置地修建性详细规划等。并专设海开委城乡规划委员会、规划建设管理委员会、城市规划管理综合执法局、调整充实了大理海东开发规划建设专家委员会,实现规划审批、规划执行、违规查处全程严格把关。

    三是部门协同,齐抓共管。为指导云南低丘缓坡山地的开发利用,云南省国土资源厅专门成立低丘缓坡山地开发办公室,负责全省低丘缓坡山地项目实施方案的审批、指导及监管等工作,同时各县(区)成立相关领导小组,负责区域内具体项目的组织申报和落实。大理市为规范片区内的低丘缓坡山地开发项目,成立了海东开发建设领导组,设领导组办公室,成立海东开发管理委员会、项目审批服务中心等组织实施部门。其中,项目审批服务中心实行“部门派驻、驻地审批、包干报批、跟踪问效”的“一站式”行政审批服务运行机制,中心工作人员分别由大理州、大理市发改局、国土资源局、规划局、住建局、林业局、环保局等部门派驻,由派驻部门和管理委员会双重管理。派驻人员代表本部门对职责范围内受理的审批事项,从立项、审批、报批、实施、监督等实行全过程服务。并简化了项目省报流程,如海东开发建设项目可由海东开发管理委员会直接报州规委会审查,大理市授权海东开发管理委员会核发建设项目“三证一书”,即《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设施工许可证》、《建设项目选址意见书》,实行行政许可专用章制度,由此,大大提高行政审批效率,避免了申请人多次往返不同部门的烦琐。

    (二)大理市低丘缓坡山地开发取得初步成效

    大理素有美丽山城之称,山多坝区少为其显著特点,坝区耕地更是尤为珍贵,而城市建设步伐、城镇化推进步伐又势不可挡,使得保护和开发的矛盾日趋激烈。通过大理市的实施情况看,“低丘缓坡山地开发”在一定程度上缓解了这一矛盾。

    1.海西区建设用地指标外移,有效保护了坝区内有限耕地

    大理现有耕地主要集中于海西区,海西区内共有耕地13万6千多亩,其中90%为永久基本农田,为有效保护海西宝贵的耕地,一是通过海东低丘缓坡山地的开发利用,实现园区向山地布局,项目向山地聚集,城镇朝山坡走,从而达到少占、不占海西优质耕地和基本农田,为保护大理古城、历史文化、民族文化和田园风光腾出空间。二是根据大理市城市总体规划的部署,一方面将海西新增建设用地指标外移,在海西区内不得新建各类建设项目,另一方面海西区内严格划定禁建区,禁建区内不得开新项目,靠近洱海的禁建区,不仅要求不得新建建设项目,同时要求宅基地也逐步退出,以生态保护为主。三是通过贯彻落实耕地保护条例,加强了对海西区内的卫片监拍,按月进行巡拍,发现可疑图斑及时处理,并赋予乡镇土地执法部门一定执法权和执行权,强化乡镇领导土地违法惩治力度,由此有效制止了违法用地的开工建设,仅2013年即查处了160块违法图斑,拆除6万多平方米违法用地。

    2.城镇工业上山,促进了用地方式转变

    从大理市近两年低丘缓坡山地开发利用实施的情况看,在用地方式上主要实现了三大转变:一是从主要占用耕地、平地搞城镇建设,转变为向山地坡地要建设用地,实现城镇上山、工业上山。二是从“摊大饼”式建设城镇,转变为建设山地城镇、实现城市组团型发展。三是从粗放扩张向亲近自然、打造与自然地貌有机结合的城镇风貌转变,让“城在山中、山在城中、房在林中、人在绿中”的理念体现在现代城市规划建设中。大理市通过“三个转变”,实现了大理新城区建设朝着土地资源节约、经济文化繁荣、生态环境优美、人与自然和谐的方向发展。

    3.通过山地开发利用,拓展了城市发展空间

大理市辖区内共有1815平方公里,但是目前可开发利用的主要是坝区部分的土地,面积仅为286.2平方公里,占大理市总面积的15.8%,而坝区内主要包括大理古城、下辖11个乡镇村村庄用地及耕地,发展空间非常有限。如果按照传统城市化发展的要求,城市建设势必将占用耕地或挤占古城、村庄用地。而通过低丘缓坡山地开发利用政策的实施,改变了以往城市发展向坝区拓展的传统模式,而转向想荒山要建设用地,向荒山要城市空间的新发展模式,实现了既保护有限耕地,不影响农民百姓基本居住,又拓展城市空间的多赢格局。


 
 
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