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尹飞:统一登记,便民利民
2016-1-8 信息来源:中国不动产   浏览:8751
 
 

《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)已于2015年3月1日起施行。从各不动产登记实施地区的情况来看,《条例》施行半年多来,有力地发挥了统一不动产登记机构和登记规则、规范不动产登记行为的功能,切实实现了便民利民的立法目的。

长期以来,我国形成了不动产多头登记的体制,各类不动产登记职责分散在不同的部门,登记机构与管理部门混同。随着人民群众法治意识、权利意识的不断提高,以及对产权保障和交易安全要求的日益提升,多头登记的弊端日益显现:登记机构重复设置,办证群众需要四处奔走;登记职能分散,不同部门争夺登记权限、推诿登记职责的现象时有发生;主管部门不一,在部门立法的大背景下,各类不动产、不动产权利相互交叉、重叠……这些情况,不利于不动产权利的清晰与明确,不利于保障不动产交易安全,不利于市场决定性作用的充分发挥和有效运行。

因此,《条例》第一条明确了其立法目的,即“整合不动产登记职责,规范登记行为,方便群众申请登记,保护权利人合法权益”。可见,便民利民,是制定《条例》、建立不动产统一登记制度的根本目的。从具体情况来看,各地为了切实实现便民利民的目的,主要进行了以下几个方面的工作。

机构整合,实现不动产一处办证

要实现不动产统一登记,首先要设立统一的登记机构,将散落在各部门的土地、房屋、林地、草原、海域等各类不动产的登记职责整合到一起。

从具体实施情况来看,各地普遍按照《条例》的要求,成立了不动产登记局,将不动产登记局作为不动产登记机构,由其统一行使各类不动产登记职责。

实行统一登记之后,登记业务量较大,但公务员编制有限。完全依靠作为政府部门的不动产登记机构来完成全部登记事务并不现实,为此,许多地区成立了事业单位性质的不动产登记中心,受不动产登记机构的委托具体承担不动产登记职责,从而在质量与效率兼顾的前提下完成不动产登记工作,实现便民利民目标。

在机构整合的基础上,各地普遍实现了各类不动产在同一办公场地受理、登记、发证,极大地方便了办证群众。

例如,江苏省徐州市启用了新城区房地统一登记窗口,按照“统一窗口受理,业务流程内部流转,同一窗口同时发证”的模式开展工作。

江西省赣州市将原房产局交易大厅全部划给了不动产登记中心,将房产交易业务中与不动产登记中心业务联系紧密的房产交易网上备案的窗口,设置到不动产登记中心。

山东省青岛市不动产登记中心办事大厅则更进一步,把登记相关事务也纳入不动产登记场所。其登记大厅设有总服务台及登记受理、档案查询、地税、收费发证等71个服务窗口,税务、公证、银行等相关服务部门全部入驻、联合办公,为登记申请人提供从登记到办证的“一条龙”、“一门式”全程服务。

清理重构,优化登记类型流程

多头登记情况下,各部门分别制定各自的登记规则、制作各自的登记簿册和权属证书、制定相应的受理与审核流程。各类不动产登记的种类、法律依据、申请材料、受理条件、审核事项、内部审批流程、收费标准、办事流程、证书样式等五花八门,给办证群众造成极大不便。

在统一登记机构的基础上,各试点地区以依法规范、高效便民为原则,积极清理各种登记类型,重构和优化登记流程,进一步明确了各环节的权限、办理时限,并精简业务办理流程。这都为及时、准确地完成登记打下了良好的制度基础。

例如,四川省泸州市结合《条例》和相关法律、法规、政策,对不动产统一登记事项进行了梳理和细化。泸州市本级具体办理的不动产权利类型有国有建设用地使用权、国有土地上的房屋所有权、地役权、抵押权等4项,办理的登记类型有首次登记、变更登记、转移登记等8项,共有不动产登记事项46项。

徐州市则从业务量最大、最具有普遍性的业务类型着手进行梳理,将原房产、土地共160个审批流程压缩到6大类97个。在各大类项下又进行细化,分为若干小类,保证层次分明、分类明确,便于操作、查询,并考虑到以后的统计汇总要求。

同时,根据梳理确定的不动产统一登记事项,各试点地区也一一明确了办事流程、所需资料、收费事项等,拟定了办事指南并印制成册,在办证大厅窗口进行发放。

泸州市登记中心根据《条例》规定和梳理出来的不动产统一登记事项,结合原有各类不动产登记业务工作流程,形成了统一的不动产登记业务流程,包含申请、受理、审核、登簿、缮证、收费、发证、归档等环节,自受理开始在30个工作日内分9个步骤办理完结。最终实现不动产图形、属性、档案一体化的不动产统一登记,并根据再造流程制作了办事流程图。

此外,各地还在已梳理的登记事项和流程的基础上,制订了不动产登记中心内设科室和人员岗位设置方案,明确了科室和岗位职能职责,从而为方便群众办理业务、提高登记机构工作效率提供了组织保障。

部门协同,厘清管理登记关系

不动产统一登记的推进、登记职责的整合、登记机构的统一,往往意味着不动产登记机构与管理部门的分离。

以房屋为例,房屋交易管理是房地产市场监管的基础和核心,商品房预售许可、房屋买卖合同网签备案、房屋交易资金监管、楼盘表的建立、购房资格审核、房源验核、存量房与政策性住房上市交易管理,以及房屋抵押政策制定及监督执行等交易监管的职责,仍然由房产管理部门具体负责。而房屋所有权初始登记、变更登记、转移登记和注销登记,以及相应的预告登记、查封登记、更正登记、异议登记,则应当由不动产登记机构办理。

不动产的管理与登记之间又有着密切的联系。例如,商品房预售预告登记,应当以完成商品房预售备案为前提。因此,在不动产登记过程中,各部门必须积极协同,合理设计相关程序,有效配置不同部门的职能,实现不动产管理与登记之间的有机衔接。

不动产统一登记工作启动之后,有关部委之间进行了密切配合。国土资源部与住房和城乡建设部共同发布了《关于做好不动产 统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》,对做好不动产统一登记与房屋交易管理有序衔接进行了有力的指导。           

从各试点城市来看,各地也都进行了积极的探索。例如,针对房屋管理与不动产登记的合理衔接,赣州市把房产管理中的商品房预售许可、房屋买卖合同网签备案、楼盘表建立、保障性住房上市交易管理等职责细分,在流程再造过程中,将这些环节有机地融合到不动产统一登记中,实现交易登记业务流程一体化,达成无缝对接,确保交易安全。  

再如,为解决房屋、土地分开抵押的问题,湖北省荆州市国土资源局与荆州市人民政府金融管理领导小组办公室、中国人民银行荆州市中心支行、中国银行监督管理委员会荆州监管分局、荆州住房公积金管理中心联合下发了《关于依法规范不动产抵押登记相关问题的通知》,就今后的不动产抵押登记进行了全面规范。

方便查询,大力建设信息平台

各地相关部门还积极配合,移交、整合各类登记档案资料,按照国土资源部发布的《不动产登记信息管理基础平台建设总体方案》搭建统一的不动产登记信息平台,以方便权利人和利害关系人查询登记信息。

例如,泸州市制定了《泸州市不动产统一登记数据库建设指导意见》、《泸州市不动产登记数据整合建库技术规范》和《泸州市不动产登记数据库标准》,对各类不动产登记资料进行清理、扫描、录入,形成全市统一的不动产登记数据库。对于纸质档案,还落实专人负责清理原各类不动产的历史档案,确定专门的场所进行移交,筹备修建不动产登记档案馆。

徐州市建立的不动产统一登记信息平台对内统一信息资源管理、统一登记业务流程,对外加强信息资源共享,实现了“全流程优化审批、全区域便民服务、全实现交易登记业务流程一体化, 业务网上办理、全节点效能监管” 的工作要求。

总体而言,从《条例》颁布以来各地不动产登记工作的推进情况来看,实行不动产统一登记,对于方便人民群众办理登记、进行信息查询、维护不动产权利,大有裨益;不动产统一登记便民利民的立法目的,基本实现。

(作者尹飞系中央财经大学教授、不动产法研究所所长)


 
 
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