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刘丹:不动产登记与农村集体经营性建设用地流转
2016-1-8 信息来源:中国土地  浏览:8720
 
 

国家实施的不动产统一登记制度,首次明确了农村集体土地所有权的不动产产权地位。这对于理顺农村土地产权关系、促进农村土地流转机制的健全与完善、保障农民土地权益等都具有重要意义。农村集体经营性建设用地使用权流转,是农村土地流转的重要部分,鉴于目前影响和制约农村集体经营性建设用地流转的因素呈现多样化和复杂化,因此在不动产登记实施过程中,应对农村集体经营性建设用地使用权登记进行专门研究,针对现实问题提出相应对策。

农村集体经营性建设用地流转亟须以确权的方式规范

农村集体经营性建设用地总量巨大但划分乱、分布散。数据显示,2010年全国城乡建设用地为2488万公顷,其中农村经营性建设用地307万公顷,占建设用地总量的12.3%。单从数量结构来看,我国农村集体经营性建设用地存在巨大的发展潜力和利用空间。同时农村集体经营性建设用地又存在划分混乱和分布零散的现状。

农村集体经营性建设用地使用权流转处于无序状态。一是集体土地所有权主体模糊,使权益主张复杂。从我国一些区域已经开展的农村集体经营性建设用地流转实践来看,可否入市流转的土地范围主要标准是以规划区之外来划分的,第一种情况是仅指城镇规划区以外的集体土地,不包括规划区以内集体土地;第二种情况是仅指城市规划区以内的集体土地,不包括规划区以外的集体土地;第三种情况则包括了城镇规划区内和规划区外的集体土地。这使对集体土地权益的主张变得更加多样而复杂。

二是农村集体经营性建设用地使用权私下隐形流转时常发生,村集体农民利益在流转中难以充分保障。当前农村还存在大量的集体土地隐形流转。如“小产权房”、“城中村”等。隐形流转多以协议方式为主,交易对象的选择、交易价格的确定都主要由流转双方私下协商而定,流转缺乏法律依据和公开性,常使农民集体利益受损。另外,由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊,“农民集体”没有明确的法人代表,在行使具体权力时,作为农民集体的真实意愿难以得到真正体现。因此,确权,已成为保护农民集体权益和规范集体建设用地流转的重要途径。

影响和制约农村集体经营性建设用地施行不动产登记的因素

法规制度层面上的因素。一是《宪法》层面。《宪法》规定从根本上限制了农村集体经营性建设用地使用权的使用和流转。即使在符合规划和用途管制的前提下也不能直接用于城市建设,只有转为国有建设用地才可以。

二是《土地管理法》层面。《土地管理法》第八条规定:“城市市区的土地属于国家所有。”第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”并规定只有集体兴办乡镇企业所需建设用地可以使用农民集体用地。

同时,《土地管理法》对集体兴办乡镇企业使用的农村集体建设用地使用权流转又做以严格限制,因此农村集体经营性建设用地财产权是不完整的、有缺陷的。

三是财产权归属分类不明。《物权法》施行物权法定原则,物权的类型和内容由法律明定,法律没有明确定位物权的财产权不具有物权的类型效力,也就不能对其进行不动产登记。农村集体经营性建设用地使用权在《物权法》中没有给予明确类型划分,只在《物权法》第一百五十一条规定:“集体所有的土地作为建设用地的,应当依照《土地管理法》等法律规定办理。” 但对照《土地管理法》第四十三条规定和第六十三条规定,农村集体经营性建设用地的财产权归属分类没有明确定位,如此,限制了农村集体经营性建设用地在市场经济条件下的使用和流转。

管理层面上的制约因素。政府管理错位与流转管理制度缺失,导致流转问题大量出现。政府滥用自由裁量权,随意解释公共利益目的,导致征地范围扩大和集体经营性建设用地流转市场严重受限,扭曲了土地价格及土地市场运行机制。进而导致管理制度建设滞后于流转实践。

在地方实践中,农村集体经营性建设用地流转一般要符合土地利用总体规划、村镇规划以及土地利用年度计划等,但土地利用总体规划中,如果不涉及农用地转为建设用地,规划指标和布局不会考虑集体建设用地,集体建设用地流转要符合规划控制指标几乎无法实现。土地利用年度计划也不涉及集体建设用地,加之现在村镇规划编制严重滞后,使规划对集体建设用地流转的指导与控制职能流于形式,制约了农村集体经营性建设用地的流转。

对农村集体经营性建设用地实行不动产登记应解决的相关问题

确立农村集体经营性建设用地的法律地位。按照中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农村现代化的若干意见》提出,要“深化农村土地制度改革,引导和规范农村集体经营性建设用地入市”。这是十八届三中全会后,中央一号文件对农村集体经营性建设用地问题的进一步落实和部署。这意味着,处于城市规划区范围内的集体经营性建设用地,一旦进入市场,城市土地将不再完全属于国有。这势必触及《宪法》第十条:“城市土地属于国家所有” 的规定,农村集体经营性建设用地的法律地位需要重新确立。进而必然导致《土地管理法》中一些对集体经营性建设用地流转限制性条款的修改,完善包括农村集体经营性建设用地在内的农村集体土地的产权体系,赋予农村集体土地与国有土地平等的地位。

同时,应在《物权法》中明确规定集体经营性建设用地的性质为用益物权,并修改《土地管理法》的相应规定。

制定不动产登记细则,明确农村集体经营性建设用地使用权的财产权归属问题。制定不动产登记细则,重点要解决农村集体经营性建设用地使用权的权利主体问题,理顺农村集体经营性建设用地使用权和农村集体经营性建设用地所有权的权利划分,确立农民的集体土地所有权主体地位。

(作者就读于中国地质大学,供职于中国地质博物馆)


 
 
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